DNA desfiinteaza, punct cu punct, proiectele de gratiere si de modificare a legilor penale. Argumente imbatabile ale procurorilor

AK-24 | 20 ianuarie 2017

DNA a transmis ministrului Justitiei punctul de vedere argumentat referitor la proiectele de modificare si completare a Codului penal si a Codului de procedura penala, precum si pentru gratierea unor pedepse, prin intermediul a doua ordonante de urgenta ale Guvernului.

Directia Nationala Anticoruptie considera ca modificarea cadrului legislativ in regim de urgenta si in lipsa unor analize obiective care sa ateste o nevoie sociala imperioasa este nejustificata.

Legislatia penala trebuie sa realizeze un echilibru intre nevoia societatii de a trage la raspundere toate persoanele care au savarsit infractiuni si drepturile fundamentale ale persoanelor cercetate ori aflate in executarea pedepselor aplicate, insa modificarile propuse ar altera acest echilibru.

I. Referitor la propunerile de modificare a Codului penal si Codului de procedura penala

1) Se incalca disp. art. 115 din Constitutie privind delegarea legislativa
Art. 115 alin. 1 din Constitutie prevede ca Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice.

Or, conform art. 73 alin. 3 lit. h) din Constitutie, infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora se reglementeaza prin lege organica.

Mai mult, alin. 4 al art. 115 din Constitutie arata ca Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata.

In consecinta, dezincriminarea, schimbarea continutului constitutiv al unor infractiuni si modificarea felurilor si limitelor pedepselor nu pot face obiectul ordonantei de urgenta.

2) Se incalca disp. art. 73 alin. 3 lit. i) din Constitutie privind felul actului de modificare a Codului penal
Potrivit art. 73 alin. 3 lit. h) din Constitutie, infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora se reglementeaza prin lege organica.

3) Se depasesc limitele motivelor din preambul

Desi in preambul se invoca existenta deciziilor Curtii Constitutionale nr. 603/2015 si 405/2016, modificarile ce se doresc a fi operate depasesc cele statuate de instanta de contencios constitutional.

Prin decizia Curtii Constitutionale nr. 603/2015 s-a constatat ca sintagma „raporturi comerciale” din cuprinsul dispozitiilor art. 301 alin. 1 din Codul penal este neconstitutionala. Insa, prin proiectul de ordonanta de urgenta se inlatura din norma de incriminare si variantele alternative „pentru o alta persoana cu care s-a aflat in raporturi de munca in ultimii 5 ani sau din partea careia a beneficiat ori beneficiaza de foloase de orice natura”.

Totodata, prin decizia Curtii Constitutionale nr. 405/2016 s-a constatat ca dispozitiile art. 246 din Codul penal din 1969 si ale art. 297 alin. 1 din Codul penal sunt constitutionale in masura in care prin sintagma „indeplineste in mod defectuos” din cuprinsul acestora se intelege „indeplineste prin incalcarea legii”. Insa, prin proiectul de ordonanta de urgenta se tinde la modificarea mult mai ampla a textului incriminator prin limitarea urmarilor la producerea unui singur rezultat (paguba materiala), introducerea unui prag cantitativ (mai mare de 200.000 lei), adaugarea unei conditii de tragere la raspundere penala (plangerea prealabila) si schimbarea regimului sanctionator (reducerea semnificativa a pedepsei inchisorii si inserarea pedepsei alternative a amenzii).

In acelasi timp, se limiteaza efectele denuntului, aspect necuprins in preambulul proiectului ordonantei de urgenta.

4) Se incalca jurisprudenta Curtii Constitutionale

Potrivit Deciziei Plenului Curtii Constitutionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronuntate in cadrul controlului de constitutionalitate, puterea de lucru judecat ce insoteste actele jurisdictionale, deci si deciziile Curtii Constitutionale, se ataseaza nu numai dispozitivului, ci si considerentelor pe care se sprijina acesta.

Astfel, Curtea retine ca atat considerentele, cat si dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii, potrivit dispozitiilor art. 147 alin. 4 din Constitutie, si se impun cu aceeasi forta tuturor subiectelor de drept.

In considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 265/2014 (M. Of. 372/20.05.2014), referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Codul penal, se retin urmatoarele:

– „Adoptarea noului Cod penal a fost impusa din punct de vedere teleologic de ratiuni a caror sorginte publica este data atat de reglementarile adoptate la nivelul Uniunii Europene pentru realizarea spatiului comun de libertate, securitate si justitie, cat si de noua filosofie penala a statului roman” (pct. 35);

– intentia legiuitorului rezulta si din Expunerea de motive a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, potrivit careia, «Intr-un stat de drept, intinderea si intensitatea represiunii penale trebuie sa ramana in limite determinate, in primul rand, prin raportare la importanta valorii sociale lezate pentru cei care infrang pentru prima oara legea penala, urmand sa creasca progresiv pentru cei care comit mai multe infractiuni inainte de a fi definitiv condamnati si cu atat mai mult pentru cei in stare de recidiva. De aceea, limitele de pedeapsa prevazute in partea speciala trebuie corelate cu dispozitiile partii generale, care vor permite o agravare proportionala a regimului sanctionator prevazut pentru pluralitatea de infractiuni.» (pct. 36)

Intentia legiuitorului exprimata in expunerea de motive a noului cod penal, act normativ pentru elaborarea caruia au lucrat multi specialisti din domeniul dreptului penal si pe o perioada de timp indelungata, precum si politica penala a statului roman nu se pot schimba atat de repede incat sa se impuna de urgenta atenuarea reprimarii abuzurilor si neglijentelor in serviciu si a conflictelor de interese.

In considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 2/2014 (M. Of. 71/29.01.2014), cu privire la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative si a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal, se constata ca: „Prin modificarile operate, legiuitorul a afectat protectia penala acordata unor valori sociale deosebit de importante.

Fenomenul coruptiei este considerat a fi una dintre cele mai grave amenintari cu privire la institutiile statului de drept, democratie, drepturile omului, echitatea si justitia sociala, cu efecte negative asupra activitatii autoritatilor si institutiilor publice si asupra functionarii economiei de piata. Coruptia se constituie intr-un obstacol al dezvoltarii economice a statului si compromite stabilitatea institutiilor democratice si fundamentul moral al societatii. In consecinta, in ultima perioada, politica penala declarata a statului a fost aceea de a intensifica eforturile in scopul adoptarii unor acte normative in materia combaterii coruptiei, care, printre altele, sa prevada incriminarea coordonata a tuturor infractiunilor de coruptie la toate nivelurile autoritatilor si institutiilor statului.”

In considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 573/2011 (M. Of. 363/25.05.2011), referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 741 din Codul penal de la 1968, se retine ca in jurisprudenta Curtii s-a statuat in mod constant ca situatiile in care se afla anumite categorii de persoane trebuie sa difere in esenta pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar aceasta deosebire trebuie sa se bazeze pe un criteriu obiectiv si rezonabil (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 423/2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 22 iunie 2007); stabilirea unui criteriu, aleatoriu si exterior conduitei persoanei, este in contradictie cu principiul egalitatii in fata legii, consacrat de art. 16 alin. 1 din Constitutie, conform caruia, la situatii egale, tratamentul juridic aplicat nu poate fi diferit.

Este de remarcat ca Strategia Nationala de Aparare a Tarii pentru perioada 2015-2019 prevede la pct. 59 ca unul dintre riscurile la adresa apararii si securitatii il reprezinta nerealizarea obiectivelor de dezvoltare a Romaniei, care poate fi generata, intre altele, de proliferarea coruptiei.

Strategia Nationala de Aparare a Tarii pentru perioada 2015-2019 asaza coruptia in categoria vulnerabilitatilor, aratand ca aceasta vulnerabilizeaza statul, genereaza prejudicii economiei si afecteaza potentialul de dezvoltare a tarii, buna guvernanta, decizia in folosul cetatenilor si comunitatilor, precum si increderea in actul de justitie si in institutiile statului, iar in plan extern, persistenta coruptiei are impact negativ asupra credibilitatii si imaginii tarii noastre.

Strategia Nationala de Aparare a Tarii pentru perioada 2015-2019 stabileste la pct. 75 ca identificarea si semnalarea actelor de coruptie constituie una dintre directiile de actiune si principalele modalitati de asigurare a securitatii nationale, in dimensiunea de infirmatii, contrainformatii si de securitate.

Strategia Nationala Anticoruptie pe perioada 2016-2020, aprobata prin H.G. nr. 583/2016, subliniaza la pct. 1.2. corelarea cu alte politici nationale si sectoriale, respectiv ca, in arhitectura politicilor publice nationale, Strategia Nationala Anticoruptie ocupa un loc important, la intersectia mai multor politici publice, reprezentand la randul sau o politica sectoriala prin raportare la Strategia Nationala de Aparare a Tarii pe perioada 2015-2019, care, de altfel, identifica in mod direct coruptia ca pe un risc si o vulnerabilitate importanta.

Totodata, cu prilejul pronuntarii Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constitutionala a statuat ca „urgenta reglementarii nu echivaleaza cu existenta situatiei extraordinare, reglementarea operativa putandu-se realiza si pe calea procedurii obisnuite de legiferare.”

Invocarea Directivei UE 2016/343 si a Consiliului din 9 martie 2016 ca temei al fundamentarii proiectului de OUG privind modificarea Codului penal si de procedura penala este complet eronata. Conform Capitolului I, art. 1 din Directiva, Directiva prevede norme minime comune cu privire la anumite aspecte privind prezumtia de nevinovatie in cadrul procesului penal, respectiv dreptul de a fi prezent in cadrul procedurilor penale, si in niciun caz nu face referire la gratiere sau la continutul incriminator al unor infractiuni.

Pe cale de consecinta invocarea art. 8, al. 4 din Directiva, ca temei al modificarii unor acte normative prin OUG, apare ca fiind chiar nelegala. Conform art. 14, al. 1 din Directiva, transpunerea Directivei are ca termen data de 01.04.2018, ceea ce permite aprecierea ca graba cu care s-a procedat la modificarile legislative are un cu totul alt temei decat respectarea intocmai a directivei invocate.

Suplimentar, aratam totodata ca potrivit art. 14, al. 1 si 2 din Directiva, statele membre au obligatia de a trimite Comisiei textul principalelor dispozitii de drept intern pe care le adopta in domeniul reglementat de directiva. Este interesant de aflat daca Statul Roman sau Guvernul Romaniei a comunicat Comisiei aceste aspecte.

Prin noile modificari aduse apreciem ca nu se realizeaza o punere in acord a dispozitiilor legale cu considerentele deciziei 405/2016 a Curtii Constitutionale, pentru urmatoarele considerente:

Atunci cand vorbim despre exercitarea abuziva a functiei de catre un functionar public, avem de-a face cu incalcarea atat a legii, cat si a principiilor etice care ar trebui sa guverneze activitatea oricarui functionar public. Un functionar public care, cu intentie, nu indeplineste un act sau il indeplineste incalcand legea actioneaza fara a respecta cerintele de integritate.

5) In acest context, referitor la infractiunea de abuz in serviciu, reducerea pedepsei nu este justificata. Prin stabilirea unei pedepse cuprinse intre 6 luni si 3 ani sau amenda, din punct de vedere sanctionator, abuzul in serviciu este echivalentul, de exemplu, al furtului sau al falsului in inscrisuri sub semnatura privata, dar este mai putin grava decat falsul material in inscrisuri oficiale savarsit de un functionar public.

Expunerea de motive nu explica aceasta apreciere a reducerii gradului de pericol social al faptelor incadrabile in art. 297 care sa justifice posibilitatea pedepsirii cu amenda. Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, adoptata la New York la 31.10.2003 si ratificata de Romania, impune necesitatea incriminarii abuzului de functie. Atunci cand vorbim despre exercitarea abuziva a functiei de catre un functionar public, avem de-a face cu incalcarea atat a legii, cat si a principiilor etice care ar trebui sa guverneze activitatea oricarui functionar public. Un functionar public care, cu intentie, nu indeplineste un act sau il indeplineste incalcand legea actioneaza fara a respecta cerintele de integritate.

Prin sanctionarea infractiunii de abuz in serviciu la pedeapsa cu inchisoare alternativ cu pedeapsa amenzii practic se conduce spre derizoriu conduita abuziva a functionarului in exercitarea atributiilor de serviciu. Ca masura de constrangere, pedeapsa are pe langa scopul sau represiv si o finalitate de exemplaritate, ea concretizand dezaprobarea legala si judiciara, atat in ceea ce priveste fapta penala savarsita, cat si in ceea ce priveste comportamentul inculpatului. Ca atare pedeapsa si modalitatea de executare a acesteia trebuie individualizate in asa fel incat inculpatul sa se convinga de necesitatea respectarii legii penale si sa evite in viitor savarsirea de fapte penale. Functiile de constrangere si de reeducare si scopul preventiv al pedepsei, pot fi realizate numai printr-o justa individualizare a sanctiunii, care sa tina seama de persoana careia ii este destinata, pentru a putea fi determinata sa se schimbe, in sensul adaptarii la conditiile socio-etice impuse de catre societate.

O reactie blanda fata de acest gen de fapte ar face ineficienta lupta impotriva fenomenului de coruptie si ar genera neincredere in capacitatea justitiei de a reactiona la astfel de fenomene, punandu-se in pericol ordinea publica.

Trebuie mentinuta actuala abordare mult mai restrictiva prin care se sugereaza faptul ca orice incalcare abuziva, chiar si minima, prin care se aduce o incalcare a intereselor legitime ale unei persoane este incriminata penal.

Conditionarea existentei infractiunii de un anumit prejudiciu vine in contradictie cu garantarea dreptului la acces al persoanelor la un proces penal, intrucat s-ar limita sau chiar ingradi dreptul persoanelor vatamate de a formula plangeri penale si de a obtine repararea prejudiciului in cadrul procesului penal, cu consecinta obligarii acestora de a se adresa instantelor civile, urmata de obligarea acestora la plata unor taxe judiciare de timbru (uneori exagerat de mari sau imposibil de achitat).

O asemenea modalitate de incriminare ar constitui o veritabila incurajare pentru comiterea repetata de catre functionari, cu intentie a unor fapte de abuz in serviciu, care ar provoca prejudicii apropiate valoric de plafonul respectiv, dar care nu l-ar depasi, in vederea obtinerii pentru sine sau pentru altul de foloase materiale, in conditiile in care asemenea exercitari ilegale ale functiei ar putea atrage cel mult raspunderea disciplinara si civila; de altfel, apreciem ca in contextul socio-economic actual, un prejudiciu (suportat de catre persoana vatamata) si respectiv un folos (obtinut de catre functionar sau de catre altul) de 200.000 lei nu reprezinta o chestiune deloc neglijabila ori cu o gravitate atat de redusa incat sa excluda antrenarea raspunderii penale.

Limita prejudiciului – raportat la existenta unui anumit cuantum – ar scoate in afara ilicitului penal faptele savarsite cu ocazia unor achizitii directe facute de autoritati (prin fragmentarea/impartirea valorii contractului pana la limita la care aceasta ar fi infractiune).

Exista consecinte inclusiv in privinta termenului de prescriptie a raspunderii penale datorita diminuarii termenelor de pedeapsa, in sensul implinirii rapide a acestora.

Un alt neajuns major al proiectului supus dezbaterii este inlaturarea pedepsei complementare a interzicerii exercitarii dreptului de a ocupa o functie publica, de care de altfel functionarul se foloseste, prin ipoteza, pentru comiterea infractiunii.

Eliminarea din elementele constitutive ale sintagmei referitoare la producerea unei vatamari persoanelor ar conduce la imposibilitatea tragerii la raspundere penala in conditiile in care cuantumul pagubei suferite ar fi mai mic decat limita prevazuta de lege.

O alta modificare propusa se raporteaza la faptul ca urmarirea penala a faptei de abuz in serviciu sa se realizeze doar la plangere prealabila. Acest punct de vedere il apreciem ca fiind total gresit, deoarece interesul societatii este ca persoana care a savarsit o infractiune sa fie identificata, judecata, condamnata si sa-si execute pedeapsa, iar interesele individuale ale persoanelor, sunt ca niciunul dintre drepturile si interesele lor sa nu fie incalcat prin conduita abuziva a persoanelor insarcinate cu desfasurarea unor anumite atributii de serviciu. Pe de alta parte, in cele mai multe cazuri formularea unei astfel de plangeri este imposibil de realizat in conditiile in care subiectul pasiv este Statul, respectiv unitatile administrativ teritoriale, servicii publice reprezentate de insusi faptuitorul care nu are nici un interes sa se defere justitiei.

Va exista, de asemenea, un arbitrariu care decurge chiar din specificul institutiei plangerii prealabile asa cum sunt definite la disp. art. 297 alin. 2 C.p.p. daca conducatorul persoanei vatamate ar trebui sa sesizeze o astfel de infractiune si doreste sa evite raspunderea penala pentru paguba creata de un anume functionar, va putea in mod arbitrar sa musamalizeze aceasta situatie.

Existenta plangerii prealabile ca si conditie de procedibilitate si pedepsibilitate este in contradictie majora cu gravitatea faptei raportat, cel putin, la cuantumul pagubei materiale mai mare de 200.000 lei. Aceasta ar limita drastic posibilitatea de interventie a organelor statului in restabilirea echilibrului social in cazul in care persoana vatamata ar alege sa ramana in pasivitate. In alta ordine de idei, acest gen de fapte pot fi descoperite la un interval de timp considerabil de la data savarsirii lor cu implicatii majore asupra aplicarii dispozitiilor art. 296 C.p.p. privind termenul de introducere a plangerii prealabile.

Prin noua reglementare va fi incurajata conduita abuziva a functionarilor, incorectitudinea, imoralitatea, lipsa de onestitatea si de probitatea a acestora in solutionarea unor drepturi si interese ale persoanele fizice sau juridice.

Sub aspectul sesizarii infractiunii vor fi lipsite de dreptul material la actiuni: Curtea de Conturi a Romaniei, Directia Generala Antifrauda /ANAF; Corpul de control al Primului Ministru, corpurile de control constituite la nivelul ministerelor, organele Ministerului de Interne, organele de urmarire penala.

Sintagma „exercitarea serviciului” presupune un cadru general care ar putea lasa loc de interpretare in situatii concrete; ar trebui sa se mentina interpretare „in exercitarea atributiilor de serviciu” intrucat reprezinta un cadru determinat, usor de delimitat si care nu vine in contradictie cu considerentele Deciziei CC 405/2016.

Nu se poate face abstractie nici de imprejurarea ca modificarea proiectata arunca in derizoriu infractiunea de abuz in serviciu, plasand-o pe acelasi palier cu infractiuni precum cele de amenintare ori la regimul circulatiei pe drumurile publice, desi, cel putin in istoria recenta, a provocat pagube incomensurabile patrimoniilor publice.

Impactul acestor modificari pentru cauzele aflate pe rolul instantelor de judecata in care au fost cercetati inculpati pentru infractiunea de abuz in serviciu este unul major si poate lipsi de eficienta anchetele penale desfasurate de structura noastra de parchet in urma carora acestia au fost dedusi judecatii, anchete ce au presupus efectuarea unui volum important de acte procedurale si implicarea unor numeroase institutii ale statului cu atributii in domeniu.

De altfel, aceste modificari ar avea un impact negativ asupra mediului concurential de afaceri in ceea ce priveste modalitatea de atribuire a unor contracte de achizitii publice si ar crea premisele unor incalcari ale legii nesanctionate de legislatia penala.

6) Apreciem gresita dezincriminarea infractiunii de neglijenta in serviciu, ratiunea incriminarii actuale a acestei infractiuni este similitudinea cu abuzul in serviciu, singura diferenta fiind sub aspectul laturii subiective, respectiv intentie pentru abuzul in serviciu si culpa pentru infractiunea de neglijenta in serviciu. Daca un functionar nu indeplineste din culpa un act si se produc grave pagube materiale, vatamari ale drepturilor unor persoane/entitati, angajarea raspunderii penale nu mai e posibila .

Nu se arata nici un motiv pentru care neglijenta in serviciu nu mai prezinta pericol social.

7) In cazul conflictului de interese prin noua forma de reglementare propusa practic a fost eliminata sintagma: „sau pentru o alta persoana cu care s-a aflat in raporturi comerciale ori de munca in ultimii 5 ani sau din partea careia a beneficiat ori beneficiaza de foloase de orice natura”.

Forma actuala a incriminarii conflictului de interese are ca scop crearea premiselor legale desfasurarii activitatilor de serviciu si exercitarii functiilor si demnitatilor publice intr-un cadru de impartialitate si integritate, pentru a asigura increderea cetatenilor in autoritatile si institutiile statului.

Prin incriminarea acestor fapte se garanteaza desfasurarea de catre functionarul public a activitatii sale profesionale cu un inalt grad de probitate morala astfel incat implicarea acestuia in luarea unor decizii trebuie sa nu aiba ca finalitate satisfacerea unui interes contrar, respectiv sa se impiedice conduita functionarul public care pus in situatia de a alege intre interesele sale private sau ale unor persoane apropiate lui si interesele institutiei publice pe care o reprezinta sa nu fie tentat sa actioneze in favoarea celor dintai.

Prin decizia nr.603 /2015 a Curtii Constitutionale a fost admisa exceptia de neconstitutionalitate si s-a constatat ca sintagma „raporturi comerciale” din cuprinsul dispozitiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal este neconstitutionala.

Ratiunea instantei de contencios constitutional a fost aceea ca notiunea de raport comercial nu mai este expres definita prin legislatia in vigoare, ca urmare a abrogarii, prin dispozitiile art. 230 lit. c) si i) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011, a Codicelui de comert din 1887 si a Codului comercial Carol al II-lea, si nici nu poate fi dedusa prin interpretarea dispozitiilor civile in vigoare, intrucat aceasta este folosita intr-un alt context si in mod izolat, spre exemplu, in cuprinsul prevederilor art. 2557 din Codul civil referitor la raporturile de drept international privat.

De asemenea, art. VII din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 79/2011 pentru reglementarea unor masuri necesare intrarii in vigoare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 696 din 30 septembrie 2011, prevede ca la data intrarii in vigoare a Legii nr. 287/2009, republicata, sintagma „contract comercial” sau „contracte comerciale” se inlocuieste cu sintagma „contract civil” sau, dupa caz, „contracte civile”, iar sintagma „contracte sau acte de comert”, cu termenul „contracte”.

Asadar, daca pana la intrarea in vigoare a Codului civil, la 1 octombrie 2011, notiunea de „raport comercial” avea un inteles normativ determinat si determinabil prin prisma dispozitiilor Codului comercial, in prezent aceasta notiune nu isi mai poate gasi aplicabilitatea, avand in vedere transformarile profunde si structurale operate la nivelul Codului civil. Intrucat Codul penal actual a intrat in vigoare la un moment ulterior Codului civil, acesta, atunci cand se raporteaza la notiuni specifice dreptului civil, trebuie sa o faca prin utilizarea unor termeni si notiuni proprii dreptului pozitiv si nu prin recurgerea, fara o motivare justa, la termeni si notiuni autonome, atunci cand situatia normativa nu o impune.

Pentru acest motiv, Curtea a constatat ca sintagma „raporturi comerciale” din cuprinsul dispozitiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal este lipsita de claritate si previzibilitate, nepermitand determinarea exacta a continutului constitutiv al infractiunii de conflict de interese.

Nu se impune introducerea conditiei ca foloasele patrimoniale sa fie „necuvenite”, atata timp cat prin Decizia CC 603/2015 pentru considerentele retinute in Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, aceasta a retinut ca notiunea de folos patrimonial din cuprinsul art. 301 alin.(1) din Codul penal are in vedere orice tip de folos patrimonial si nu doar folosul patrimonial necuvenit.

Desi, prin noile modificari legislative din dreptul material penal se urmareste, asa cum se precizeaza in mod expres in Expunerea de motive, ca se doreste doar punerea in acord a dispozitiilor legale cu deciziile Curtii Constitutionale, in realitate prin forma propusa sunt inlaturate in mod gresit si raporturile de munca ca obiectul material al infractiunii de conflict de interese, raporturi care sunt reglementate in Codul muncii, in sensul ca raporturile de munca sunt relatiile juridice care iau nastere intre persoane fizice, pe de o parte, si persoane fizice sau juridice, dupa caz, pe de alta parte, ca urmare a prestarii unei anumite munci de catre cele dintai, in folosul celor din urma, care, la randul lor, se obliga sa remunereze munca prestata si sa creeze conditiile necesare prestarii acesteia. Existenta relatiei de munca nu depinde de denumirea pe care partile o dau conventiei pe care o incheie, ci de conditiile de fapt in care este prestata activitatea.

Prin urmare, subiectele raportului juridic de munca sunt angajatorul si salariatul (angajatul). Avand in vedere art. 1 din Codul muncii, raporturile de munca ce au la baza contractul individual de munca isi gasesc reglementarea de drept comun in continutul normativ al acestui cod [conform alin. (1) al art. 1], iar celelalte categorii de raporturi de munca sunt reglementate prin legi speciale, Codul muncii fiind aplicabil si acestora in masura in care reglementarile speciale nu contin dispozitii specifice derogatorii [alin. (2) al art. 1]. Aceste din urma categorii de raporturi de munca vizeaza functionarii publici, magistratii, militarii, membrii cooperatori si personalul cultelor religioase.

Consideram ca modificarile preconizate reduc drastic si fara nicio motivare serioasa aplicabilitatea reala, precum si posibilitatea organelor de judiciare de a descoperi, proba si sanctiona asemenea fapte, prin eliminarea din incriminarea a ipotezelor in care functionarul, prin actul indeplinit sau decizia la care participa, obtinea foloase patrimoniale pentru persoana cu care se afla in raporturi de munca sau de la care beneficia de foloase de orice natura, ambele situatii frecvent intalnite in practica.

Noua incriminare a acestei infractiuni face imposibila sanctionarea functionarului care, de exemplu, atribuie contracte unei persoane de la care beneficiaza, ca particular, de foloase, ceea ce reprezinta o grava incalcare a standardelor de integritate pe care functionarii trebuie sa le respecte si care poate constitui o forma de mascare a mitei date tocmai pentru atribuirea contractului respectiv.

O alta modificare susceptibila sa ridice probleme in ceea ce priveste caracterul efectiv al interdictiei prevazute de art. 301 C.pen. este si cea privind caracterul necuvenit al folosului obtinut pentru sot, ruda sau afin, inexistenta in actuala reglementare. Astfel, in ipoteza in care functionarul atribuie un contract finantat din fonduri publice sotului sau, cel dintai se va putea apara sustinand ca sotul sau a efectuat prestatia la care s-a obligat astfel incat folosul nu are un caracter necuvenit, ceea ce evident ca este inacceptabil intr-un stat de drept in care trebuie aparata si respectata, in primul rand, aparenta de corectitudine si integritate a functionarilor publici. In aceasta situatie apreciem ca fiind excesiva si aceasta noua reglementare.

Prin excluderea infractiunilor de conflict de interese, dar si a neglijentei in serviciu (care se propune a fi abrogata) se restrange sfera subiectilor activi carora li se aplica textul art. 301 Cod penal, respectiv doar la acele persoane care au calitatea de functionar public.

Aceasta restrangere este excesiva, in conditiile in care prin decizia nr.603/2015 a Curtii Constitutionale a fost admisa exceptia de neconstitutionalitate si s-a constatat sintagma „ori in cadrul oricarei persoane juridice” din cuprinsul dispozitiilor art. 308 alin. (1) din Codul penal, cu raportare la art. 301 din Codul penal, este neconstitutionala, instanta de contencios constitutional neimpunand o modificare a textului de lege in forma propusa.

Apreciem solutia propusa ca fiind abuziva, in conditiile in care dispozitiile art. 301 alin. (1) din Codul penal, ce reglementeaza conflictul de interese, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate de prevederile art. 308 alin. (1) din Codul penal, referitoare la infractiuni de coruptie si de serviciu comise de alte persoane, intrucat acestea din urma incrimineaza, de asemenea, fapte de coruptie si de serviciu, cu referire si la art. 301 din Codul penal. Astfel, potrivit actualei reglementari, pot avea calitatea de subiect activ al infractiunii de conflict de interese, prevazuta la art. 301 din Codul penal, pe langa functionarii publici, definiti la art. 175 din Codul penal, si persoanele prevazute la art. 308 alin. (1) din acest cod, cu diferenta de regim sanctionator prevazuta la art. 308 alin. (2) din Codul penal.
Art. 175 alin. (2) din Codul penal asimileaza, sub aspectul tratamentului penal, cu functionarii publici persoanele care exercita un serviciu de interes public pentru care au fost investite de autoritatile publice sau care sunt supuse controlului ori supravegherii acestora cu privire la indeplinirea respectivului serviciu public. Cu titlu de exemplu, intra in aceasta categorie profesii precum notarii publici si lichidatorii judiciari, intrucat acestia au fost investiti de o autoritate publica in vederea exercitarii unui serviciu public sau sunt supusi controlului ori supravegherii unei autoritati publice cu privire la indeplinirea respectivului serviciu public. In atare situatie apreciem ca nu este necesara modificarea textului de lege in forma propusa si mentinerea reglementarii in uz, mult mai actuala intereselor generale ale societatii.

8) Cu privire la introducerea aliniatului 3) al art. 290 din Codul de procedura penala, in sensul „limitarii formularii denuntului la o perioada de 6 luni de la data savarsirii faptei, apreciindu-se ca fiind lipsit de eficienta juridica”, o apreciem ca fiind excesiva.

Nu se justifica limitarea depunerii denuntului intr-un anumit termen; mai mult, legiuitorul a urmarit chiar sa incrimineze nedenuntarea unor infractiuni (art. 266 C.p. si art. 410 C.p.), iar textul nou introdus nu este in acord cu prevederile din Codul penal; motivele pentru care o persoana nu formuleaza un denunt pot fi diverse; de asemenea este posibil ca fapta sa fie cunoscuta de catre denuntator dupa acest termen de 6 luni – situatie nereglementata de textul mentionat.

Depunerea denuntului in termen de 6 luni la organul de urmarire penala competent nu constituie un criteriu obiectiv si rezonabil, asa incat nu justifica aplicarea unui tratament juridic diferentiat denuntatorilor sub acest aspect.

Desi completarile aduse reglementarii denuntului sunt situate in Codul de procedura penala, acestea reprezinta o norma de drept penal, deoarece au efecte in planul raspunderii penale. Stabilirea unui termen in care denuntul trebuie formulat si a necesitatii depunerii lui la organul de urmarire penala competent vor afecta in mod substantial comportamentul subiectilor de drept penal. Este cunoscut faptul ca, mai ales in materia infractiunilor de serviciu, o persoana s-ar putea afla in situatia de a se teme sa formuleze denunt impotriva unui superior cat timp acesta din urma se afla in functie. De asemenea, nu trebuie omisa imprejurarea ca lipsirea de efectele juridice prevazute de lege care conduc la inlaturarea raspunderii penale va descuraja infractorii sa depuna denunturi peste termenul de 6 luni, ceea ce ar conduce la ingreunarea sau zadarnicirea descoperirii unor infractiuni. Nu in ultimul rand, trebuie subliniat ca vor exista dificultati pe care le-ar intampina un participant la savarsirea infractiunii (complice, instigator) in a determina momentul savarsirii faptei (momentul actiunii autorului) si si organul de urmarire penala competent.

Modificarile propuse vor ingreuna extrem de mult descoperirea faptelor de coruptie savarsite anterior lunii iulie a anului 2016, ceea ce echivaleaza cu o dezincriminare de facto a acestor fapte.

In nota de fundamentare si in expunerea de motive nu e indicat nici un argument care sa justifice o asemenea modificare.

In legislatia romana, cauza de nepedepsire a denuntatorului pentru infractiunile de coruptie e o institutie traditionala, in vigoare in mod neintrerupt din 1936. Intrebarea fireasca este: ce s-a schimbat intre timp? De ce vrea Statul roman sa renunte la un instrument care s-a dovedit eficient? In foarte putine cauze, denuntatorii anunta organele de urmarire penala imediat dupa consumarea infractiunii, deoarece la acel moment sunt multumiti de folosul primit in schimb.

Din practica, s-a constatat ca, denunturile se inregistreaza cand apar neintelegeri intre participantii la infractiune sau cand acestia doresc sa profite de cauze de reducere a pedepselor. Nu se explica ratiunea pentru care se doreste protejarea celor care au luat mita si garantarea faptului ca, dupa trecerea a 6 luni nu mai pot fi trasi la raspundere.

Noua forma de reglementare propusa nu corespunde realitatilor sociale de prevenire a faptelor de coruptie pentru ca prin lipsirea de eficienta juridica a denuntului dupa implinirea termenului propus se realizeaza in mod real o protejare a persoanelor fizice si juridice de la efectul aplicarii legi penale. Practic se incalca principiul constitutional al infaptuirii justitiei astfel cum este reglementat de dispozitiile art. 124 din Constitutie, se obstructioneaza bunul mers al actului de justitie. Astfel, persoanele care au savarsit fapte de natura penala vor fi ocrotite prin noua reglementare de tragere la raspundere penala si sanctionarea lor penala.

Interesul unui stat de drept este ca o persoana care a savarsit o infractiune sa fie identificata, judecata, condamnata si sa-si execute pedeapsa. Obiectul urmaririi penale, potrivit art. 285 Cod procedura penala, este acela de identificare a persoanelor care au savarsit infractiuni, text de lege infrant de modificarea legislativa propusa.

Totodata, propunerea de modificare legislative vine in contradictie cu vointa legiuitorului de a califica imprescriptibile anumite infractiuni de o gravitate deosebita, a caror cercetare ar fi exlclusa, contrar legislatiei internationale, in materia genocidului, crimelor contra umanitatii (art. 153 Cod procedura penala).

Din considerente ce tin de scopul procesului penal, denuntul invalid formulat, conform proiectului, ar trebui sa poata fi valorioficat judiciar pe calea unei sesizari din oficiu de catre organul judiciar.

In legislatiile penale europene, denuntul nu este conditionat formal de nicio limita temporala (art. 158 din Codul de procedura penala german, art. 200-203 CPP austriac, art. 323bis din Codicele penal italiat, art. 721-3, art. 128-32, art. 414-2, art. 422-2 din CPP francez).

Prin reglementarea propusa se impiedica cu buna stiinta activitatea judiciara, rolul Ministerului Public intr-o societate democratica, ca fiind acela de a apara interesele generale ale socitatii, ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor.

II. Referitor la proiectul de O.U.G. pentru gratierea unor pedepse

1) Guvernul nu poate dispune gratierea colectiva
Singura autoritate care poate sa decida gratierea colectiva este Parlamentul Romaniei, intrucat gratierea colectiva formeaza obiectul legilor organice (conform dispozitiilor art. 73 alin. 3 lit. i din Constitutia Romaniei1) iar legea speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante poate viza numai domenii care nu fac obiectul legilor organice (potrivit art. 115 alin. 1 din Constitutia Romaniei2). Mai mult, actul normativ, in intregul sau, instituie privilegii si este discriminatoriu, fara nicio justificare obiectiva, incalcandu-se dispozitiile art. 16 din Constitutia Romaniei privind egalitatea in drepturi, nu urmeaza ratiunea legilor de gratiere anterioare (Legea nr. 137/1997 si Legea nr. 543/2002), singura concluzie plauzibila fiind aceea ca scopul sau este favorizarea anumitor persoane condamnate.

2) Se incalca disp. art. 115 din Constitutie privind delegarea legislativa
Art. 115 alin. 1 din Constitutie prevede ca Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice.
Or, conform art. 73 alin. 3 lit. i) din Constitutie, acordarea gratierii colective se reglementeaza prin lege organica.

Mai mult, alin. 4 al art. 115 din Constitutie arata ca Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata.

In consecinta, acordarea gratierii nu poate face obiectul ordonantei de urgenta.

3) Se incalca disp. art. 73 alin. 3 lit. i) din Constitutie privind felul actului de gratiere colectiva
Potrivit art. 73 alin. 3 lit. i) din Constitutie, acordarea gratierii colective se reglementeaza prin lege organica.

In acelasi sens sunt si dispozitiile art. 2 din Legea nr. 546/2002 privind gratierea si procedura acordarii gratierii, care statueaza ca gratierea colectiva poate fi acordata, de catre Parlament, prin lege organica.

Precedentele acte de gratiere au fost legi: Legea nr. 137/1997 si Legea nr. 543/2002.

4) Dispozitiile actului normativ excedeaza motivelor notei de fundamentare

In Sectiunea a 2-a din nota de fundamentare, intitulata „motivul emiterii actului normativ” se analizeaza doar situatia suprapopularii penitenciarelor, inculsiv prin prisma jurisprudentei C.E.D.O. in materie, rezultand ca se pune problema doar a pedepsei inchisorii cu executare in detentie.

Cu toate acestea, actul de gratiere ar fi incident si in situatia altor forme de individualizare a modului de executare a pedepsei inchisorii, asa cum se prevede in mod expres la art. 1 alin. 2 si art. 5 alin. 2.

5) Adoptarea unei astfel de ordonante de urgenta nu este necesara in raport de situatia actuala din penitenciare;
– in raport de scopul declarat al proiectului mentionat, un astfel de act normativ nu ar conduce la diminuarea populatiei din penitenciare, avand in vedere ca, potrivit raportului al activitate al Administratiei Nationale a Penitenciarelor pe anul 2015, persoanele care executa pedepse aplicate pentru infractiuni contra patrimoniului reprezinta aproximativ 50% din aceasta populatie, in conditiile in care respectivele persoane sunt exceptate de la gratiere;
– in schimb, nu sunt exceptate de la gratiere persoanele condamnate pentru infractiuni asimilate celor de coruptie, in conditiile in care persoanele condamnate pentru comiterea infractiunilor de coruptie reprezinta aproximativ 1% din populatia penitenciarelor, ceea ce nu ar conduce la o decongestionare a sistemului penitenciar;
– de asemenea, nu sunt exceptate de la gratiere persoanele condamnate pentru infractiuni de evaziune fiscala prevazute de art. 8 si art. 9 din Legea nr. 241/2005, care, in decursul timpului, au produs importante consecinte negative asupra bugetului de stat, fiind calificate, ca si infractiunile de coruptie, drept amenintari la adresa sigurantei nationale.

6) Motivul emiterii ordonantei – „starea penitenciarelor” nu justifica extinderea efectelor gratierii asupra pedeapselor cu amenda, pedepselor suspendate conditionat sau sub supraveghere.

7) Pragul de 5 ani inchisoare pentru pedepsele propuse spre gratiere este unul nejustificat de larg, inclusiv in raport de nivelul mediu al pedepselor cu inchisoare cu executare dispuse in mod definitiv de instantele penale.

8) Fara o justificare obiectiva, dispozitiile art. 2 se aplica tuturor infractiunilor (inclusiv celor exceptate de la gratiere, prin art. 3 alin. 4), deci si celor de violenta, viol, coruptie, etc., nefiind impusa nici obligatia achitarii prejudiciului in termen de 1 an, sub sanctiunea revocarii gratierii. Drept urmare, persoanele in varsta de peste 60 de ani sunt gratiate in parte indiferent de faptele comise, fara a le fi impusa obligatia acoperirii prejudiciului, indiferent de starea lor materiala (pot detine averi semnificative).

Legea nr. 137/1997, care prevedea dispozitii oarecum similare, excepta de la gratiere anumite fapte, exceptiile fiind valabile si in cazul celor care, la data intrarii in vigoare a prezentei legi, au implinit varsta de 60 de ani, femeilor gravide sau care au copii pana la 2 ani.

Ar trebui ca inclusiv persoanele prevazute la art. 2 sa nu beneficieze de gratiere daca au comis fapte exceptate de la gratiere.

9) Actul de gratiere se aplica si in cazul infractiunilor asimilate infractiunilor de coruptie
Potrivit art. 3 alin. 4 lit. B pct. 3, nu beneficiaza de prevederile art. 1 cei care au savarsit infractiunile prevazute de art. 5 alin. 1 si 3 din Legea nr. 78/2000.

Per a contrario, cei care au savarsit infractiunile prevazute de art. 5 alin. 2 din Legea nr. 78/2000 beneficiaza de prevederile art. 1.

10) Categoriile de infractiuni de la art. 4 alin. 3 sunt exceptate doar de la gratierea totala, nu si de la gratierea partiala.

Categoriile de infractiuni de la art. 4 alin. 3 sunt exceptate doar de la gratierea totala, prevazuta la art. 1, nu si de la gratierea partiala, prevazuta de art. 2.

Asadar, beneficiaza de clementa si infractori periculosi, deoarece gratierea partiala nu se acorda in mod conditionat de savarsirea unor tipuri de infractiuni.

11) Sunt gratiate toate pedepsele cu amenda, fara a se stabili un plafon maxim, asa cum se stabileste in cazul pedepselor cu inchisoarea, ceea ce inseamna ca vointa politica este de a se renunta la executarea pedepselor pecuniare indiferent de cuantumul lor – acestea sunt aplicate in special persoanelor juridice, pentru evaziune fiscala, infractiune care nu este exceptata de la gratiere.

Una dintre prioritatile Ministerului Public, inclusiv din perspectiva recuperarii prejudiciilor (conditionalitate MCV) este tragerea la raspundere penala a persoanei juridice – nu exista nicio ratiune umanitara pentru gratierea pedepselor aplicate persoanelor juridice.

Pedeapsa cu amenda este singura pedeapsa principala ce se aplica persoanei juridice si executarea ei nu are legatura cu „starea penitenciarelor”.

Dimpotriva, intrucat art 3 alin 4 nu excepteaza evaziunea fiscala prevazuta de art 9 de la beneficiul gratierii iar persoanele juridice sunt preponderent condamnate pentru aceste infractiuni, propunerea legislativa este o incurajare a acestui fenomen, contrar obiectivelor asumate de Romania in domeniile prioritare. Rationamentul este valabil si pentru persoanele fizice condamnate pentru evaziune.

Mai mult, gratierea conditionata de achitarea prejudiciului de la art. 3 alin. 2 nu vizeaza persoane juridice si nici pedepsele neprivative de libertate, preponderente in totalul condamnarile.

12) Dispozitiile art. 2 nu contin mentiuni cu privire la momentul la care conditiile personale trebuie indeplinite, ceea ce va produce confuzie si va da nastere unor interpretari neunitare – trebuia inclusa o dispozitie in sensul ca gratierea partiala este incidenta in cazul celor care indeplineau conditiile speciale (varsta, boala, stare de gravidie, copii in intretinere…) la data intrarii in vigoare a actului de gratiere.3

13) Dispozitiile art. 2 din proiectul de OUG nu se justifica, avand in vedere ca legiuitorul a reglementat deja situatiile in care persoana condamnata a implinit varsta de 60 de ani, are in intretinere copii minori sau sufera de afectiuni medicale, prin institutia liberarii conditionate, respectiv a amanarii executarii pedepsei / intreruperii executarii pedepsei (art. 99 si urmatoarele din Codul penal; art. 589 si urmatoarele din Codul de procedura penala; art. 592 si urmatoarele din Codul de procedura penala).

14) Se impunea ca achitarea prejudiciului (si executarea masurilor de confiscare speciala si extinsa) sa fie o conditie prealabila gratierii.

Este injusta – chiar si in raport doar cu gratierea vizata prin art. 1 din proiectul de OUG, dar mai ales generic in raport de interesul social general – neconditionarea de achitarea despagubirilor inclusiv a gratierilor partiale acordate condamnatilor vizati in conditiile art. 2 lit. a si b din proiectul de OUG.
In art. 4 se face referire si la celelalte sanctiuni cu caracter administrative, desi acestea nu formeaza obiectul gratierii – nu sunt mentionate in art.1 (cum de altfel nici masurile educative nu sunt gratiate).

15). Nu sunt exceptate de la gratiere – fara nicio ratiune obiectiva:
– Lovirile sau vatamarile cauzatoare de moarte (exceptate prin Legea nr. 137/1997 si Legea nr. 543/2002)
– Delapidarea (exceptata prin legile de gratiere anterioare)
– Abuzul in serviciu, chiar daca a produs consecinte deosebit de grave (anterior, abuzul in serviciu in forma calificata era exceptat)
– Conflictul de interese
– Infractiunile de coruptie comise de alte persoane prevazute de art. 308 C.p.
– Infractiunile de coruptie comise de membrii instantelor de arbitraj sau de functionari straini (art. 293 si 294 C.p.)

16) Toate persoanele condamnate pentru comiterea unor infractiuni asimilate celor de coruptie, prevazute de 10 – 13 din Legea nr. 78/2000 in vigoare (printre care si cea de folosire a influentei ori a autoritatii in scopul obtinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, comisa de o persoana care indeplineste o functie de conducere intr-un partid – art.13).

Nu sunt exceptate tocmai infractiunile de evaziune fiscala propriu-zise, cele mai grave, care formeaza obiectul majoritatii cauzelor instrumentate de organele judiciare, respectiv cele prevazute de art. 9 din Legea nr. 241/2005.
Sunt exceptate de la gratiere faptele putin grave, prev. de art. 3-5 si 7 alin.1 din Legea nr. 241/2005- fapta de a nu se reface evidenta contabila distrusa, refuzul de a se supune controlului fiscal, detinerea fara drept a formularelor fiscale cu regim special, insa sunt gratiate, indiferent de cuantumul prejudiciului cauzat si indiferent daca a fost sau nu acoperit la momentul constatarii gratierii: rambursarea ilegala de TVA (incadrata in art.8 din lege); ascunderea bunului ori a sursei impozabile sau taxabile; omisiunea, in tot sau in parte, a evidentierii, in actele contabile ori in alte documente legale, a operatiunilor comerciale efectuate sau a veniturilor realizate; evidentierea, in actele contabile sau in alte documente legale, a cheltuielilor care nu au la baza operatiuni reale ori evidentierea altor operatiuni fictive (art.9 alin.1 lit.a-c), pedepsite cu inchisoarea de la 2 ani la 8 ani si interzicerea unor drepturi, in forma simpla, limitele de pedeapsa fiind majorate cu 5 ani, respectiv 7 ani, in situatia in care prejudiciul este mai mare de 100.000 euro, respectiv 500.000 euro.
Includerea evaziunii fiscale printre infractiunile gratiabile si posibilitatea gratierii pedepselor neprivative de libertate aplicate pentru fraudarea bugetului Uniunii Europene conduc la concluzia lipsei de interes pentru protejarea bugetului intern, singura sursa de modificare a starii penitenciarelor dar si a bugetului general UE, in dezacord cu politicile penale ale Romaniei.

Concluzia este ca initiatorul prezentului act normativ nu are printre prioritati combaterea evaziunii fiscale, avand in vedere ca aplicarea de sanctiuni disuasive si efective (cu executare) este una dintre conditiile esentiale pentru atingerea acestui obiectiv.

Iti place aktual24.ro? Urmareste fluxul de stiri aktual24.ro si pe Facebook

Urmareste-ne si pe: