ForeignAffairs: Limitele razboiului economic. Ce pot si ce nu pot realiza sanctiunile impotriva Rusiei
In ultimul deceniu, sanctiunile economice au devenit instrumentul politic preferat al Washingtonului pentru a face fata unei serii de probleme, de la guvernele adverse din Iran si Venezuela pana la traficul international de droguri, scrie ForeignAffairs.
Sanctiunile au devenit populare deoarece oficialii le-au considerat un instrument cu costuri reduse care poate afecta inamicii Statelor Unite. Acordul nuclear iranian din 2015, pe care Iranul l-a acceptat dupa ani de sanctiuni devastatoare, parea sa justifice opinia factorilor de decizie ca sanctiunile ar putea forta adversarii sa faca concesii strategice. Sub presedintia presedintelui american Donald Trump, sanctiunile reinnoite impotriva Iranului si sanctiunile care vizeaza Venezuela au fost considerate in general ca fiind eficiente pentru a slabi economiile acestor tari.
In acest context, cand presedintele rus Vladimir Putin a lansat o invazie in Ucraina in februarie 2022, raspunsul occidental a fost imediat: Statele Unite si aliatii sai au lovit Rusia cu o serie de sanctiuni si alte restrictii economice. Dar, un an mai tarziu, eficacitatea acestor masuri ofera lectii importante privind limitele lor. Sanctiunile si controalele la export au fost utile in subminarea resurselor financiare si a bazei industriale a Rusiei, dar au facut prea putin pentru a schimba calculul strategic al Kremlinului.
In timp ce factorii de decizie occidentali se pregatesc atat pentru un conflict prelungit cu Rusia, cat si pentru o epoca de competitie geopolitica intre marile puteri si China, ar trebui sa recunoasca faptul ca sanctiunile pot provoca daune reale tintelor lor, dar rareori reusesc sa le determine pe acestea sa isi schimbe cursul. Sanctiunile nu sunt un panaceu si razboiul economic nu poate inlocui razboiul real. Statele Unite si aliatii lor trebuie sa investeasca intr-o serie de instrumente pentru a-si apara interesele si valorile, mai degraba decat sa astepte prea mult de la razboiul economic.
Factorii de decizie politica din SUA au inceput sa planifice sanctiuni majore impotriva Rusiei la sfarsitul anului 2021, pe masura ce presedintele american Joe Biden devenea ingrijorat de perspectiva unei invazii rusesti pe scara larga in Ucraina. Initial, factorii de decizie politica au incercat sa foloseasca amenintarea sanctiunilor, alaturi de consolidarea asistentei de securitate pentru Kiev si de deschideri diplomatice catre Moscova, pentru a-l descuraja pe Putin de la invazie. Oficialii occidentali au precizat ca daunele economice ale unei invazii ar fi semnificative si calitativ diferite de masurile cu care Rusia s-a confruntat in 2014, cand a invadat prima data Ucraina. Dar Putin nu s-a lasat descurajat. El a ales sa invadeze – evaluand probabil ca pretul sanctiunilor punitive ar fi un pret acceptabil pentru capturarea rapida a teritoriului ucrainean.
Odata ce Rusia a invadat, Statele Unite si aliatii sai au actionat rapid pentru a impune costuri economice, atat pentru a semnala hotararea, cat si pentru a incepe, in anticiparea unui conflict prelungit, sa diminueze rezervele financiare si puterea militara a Rusiei. La o saptamana dupa ce tancurile rusesti au intrat in Ucraina, Statele Unite si partenerii sai din G-7 au impus sanctiuni radicale bancii centrale a Rusiei si mai multor banci comerciale, oligarhi si agenti politici importanti din Rusia, precum si complexului militar-industrial al tarii. In plus, Occidentul a instituit controale radicale la export pentru a bloca accesul Rusiei la semiconductori si la alte produse cheie de inalta tehnologie.
Initial, sanctiunile au zdruncinat pietele, iar rubla s-a prabusit, iar Rusia a fost fortata sa dubleze ratele interne ale dobanzii pentru a opri fuga de capital. Controalele la export au avut un efect agravant asupra productiei militaro-industriale rusesti pe parcursul anului trecut, Moscova fiind nevoita sa apeleze la Iran si Coreea de Nord pentru munitie si arme, iar alti indicatori ai productiei industriale, cum ar fi fabricarea de automobile, au scazut. Dar, pana la sfarsitul anului 2022, era din ce in ce mai evident ca Rusia a trecut peste furtuna economica initiala mai bine decat se asteptau multi oficiali si experti occidentali: Economia Rusiei s-a contractat cu mai mult de doua procente in 2022, o inversare brusca fata de cresterea de cinci procente din 2021, dar o scadere nici pe departe atat de severa precum unele estimari initiale care indicau un declin de zece procente sau mai mare al PIB-ului.
Sanctiunile rareori reusesc sa forteze schimbari de strategie.
Economia Rusiei s-a dovedit rezistenta din trei motive principale:
In primul rand, Rusia a fost initial capabila sa profite de pe urma propriului sau razboi. Petrolul si gazele naturale reprezentau aproape jumatate din bugetul Rusiei inainte de razboi, iar incertitudinea geopolitica din jurul razboiului a dus la preturi ridicate la energie in cea mai mare parte a anului 2022, permitand Rusiei sa isi consolideze veniturile din petrol cu aproximativ 20 de procente – o amortizare semnificativa impotriva impactului sanctiunilor occidentale.
In al doilea rand, Rusia era pregatita. In anii de dinaintea razboiului, Rusia a lucrat pentru a se izola de sanctiunile occidentale. Moscova si-a retras rezervele din sistemul financiar american in 2018 si si-a consolidat detinerile de aur. A construit mecanisme interne de transfer interbancar si de plata care s-au dovedit a fi de succes in gestionarea platilor interne si a celor intre Rusia si aliatii sai. Rusia a aprofundat relatiile diplomatice cu China, India si tarile din Orientul Mijlociu, oferind noi piete de desfacere dupa ce comertul cu Occidentul s-a prabusit. Iar odata ce au fost impuse sanctiunile, Rusia a adoptat politici macroeconomice, cum ar fi controlul capitalului si salvarea firmelor afectate de sanctiuni, pentru a atenua socul. Astfel de masuri nu vor asigura sanatatea economica a Rusiei pe termen lung, dar au temperat impactul economic pe termen scurt al sanctiunilor occidentale.
In al treilea rand, spre deosebire de razboiul economic de „presiune maxima” pe care Statele Unite l-au purtat in ultimii ani impotriva Iranului, Coreei de Nord si Venezuelei, sanctiunile impotriva Rusiei au avut un domeniu de aplicare ceva mai limitat. Bunurile de consum au fost, in general, exceptate. Zeci de banci rusesti raman conectate la sistemul financiar international, asigurand un canal financiar pentru comertul care nu a cazut sub incidenta sanctiunilor. Occidentul s-a abtinut, in general, de la introducerea unor sanctiuni secundare care urmaresc sa impiedice tari precum China si Emiratele Arabe Unite sa faca comert cu Rusia.
Regimul rezista
Cu siguranta, sanctiunile vor continua sa fie o povara pentru economia Rusiei si pentru baza sa industriala. Poate cel mai important, introducerea unui plafon de pret pentru exporturile de petrol rusesc la sfarsitul anului 2022, care forteaza efectiv Rusia sa vanda petrol la preturi mult sub cele de referinta la nivel mondial, a contribuit la intrarea bugetului Rusiei in deficit si va reduce si mai mult veniturile in lunile urmatoare. Pe termen mai lung, Rusia va suferi din cauza pierderii celor aproximativ 500.000 de rusi care au parasit tara, un exod de talente care va avea ramificatii pe termen lung. Controalele la export vor continua sa degradeze baza manufacturiera a Rusiei. Actiunile de combatere a evaziunii si de urmarire a unor categorii mai largi de bunuri, cum ar fi cele anuntate luna trecuta de G-7 pentru a marca prima aniversare a razboiului, vor provoca in mod constant daune economice suplimentare. In lunile urmatoare, factorii de decizie occidentali ar trebui sa vizeze si alte categorii de exporturi rusesti, cum ar fi metalele, si sa incerce sa reduca si mai mult veniturile din petrol ale Rusiei prin scaderea si mai mult a valorii plafonului de pret al petrolului.
Cu toate acestea, factorii de decizie politica ar trebui sa recunoasca faptul ca sanctiunile si controalele la export nu vor afecta calculul strategic al lui Putin, care va fi modelat mult mai puternic de evenimentele de pe campul de lupta. Regimurile autoritare din ultimii ani au rezistat unor niveluri socante de durere economica: regimul presedintelui sirian Bashar al-Assad a supravietuit unui declin economic de 50 % intre 2010 si 2020, iar economia Venezuelei s-a redus cu trei sferturi intre 2014 si 2020. Putin considera ca victoria in Ucraina este esentiala pentru ambitiile sale, daca nu pentru supravietuirea sa. Sanctiunile ar trebui sa continue sa se concentreze in principal pe constrangerea capacitatii lui Putin de a-si sustine razboiul si de a-l forta sa tina cont de compromisuri interne mai severe, mai degraba decat pe schimbarea obiectivelor rusesti.
Acestea fiind spuse, factorii de decizie occidentali pot folosi sanctiunile pentru a sprijini obiective mai imediate. In primul rand, G-7 ar trebui sa dubleze eforturile de a utiliza activele inghetate ale Rusiei si alte resurse din strainatate pentru a sprijini Ucraina. G-7 a declarat recent ca va mentine inghetate activele rusesti din statele lor membre pana cand Rusia si Ucraina vor ajunge la o solutie diplomatica si pana cand Rusia „va plati pentru daunele pe care le-a provocat” vecinului sau. Practic, insa, orice astfel de solutionare ar fi probabil amanata cu ani buni. Tarile occidentale nu vor fi dispuse sa finanteze razboiul din Ucraina la nesfarsit. Predarea activelor inghetate ale Rusiei catre Ucraina ofera o modalitate de a continua sa ofere sprijinul necesar pentru apararea tarii.
De asemenea, tarile occidentale pot folosi tarifele pe care le-au impus asupra bunurilor rusesti pe care continua sa le importe ca sursa de sprijin pentru Ucraina. Luna trecuta, de exemplu, Statele Unite au majorat la 200% tarifele la importurile de aluminiu din Rusia. Aceste tarife forteaza exportatorii rusi sa ofere preturi mai mici si incurajeaza importatorii occidentali sa se diversifice catre alti furnizori. Dar banii obtinuti cu aceste tarife ar trebui sa finanteze achizitiile de arme si sprijinul financiar pentru Ucraina – trimitandu-i un mesaj lui Putin ca exporturile Rusiei vor finanta in cele din urma efortul de razboi al Ucrainei.
Chiar daca sanctiunile nu vor modifica calculele lui Putin pe termen scurt, istoria sugereaza ca perspectiva ridicarii sanctiunilor poate fi un stimulent util pe termen lung. La cincisprezece ani de la doborarea de catre Libia in 1988 a unui avion de pasageri deasupra Scotiei, perspectiva ridicarii sanctiunilor a contribuit la incurajarea Libiei sa ofere compensatii si sa reduca activitatile sale regionale destabilizatoare. Peste cativa ani, dupa ce razboiul din Ucraina va fi rezolvat pe campul de lupta, reducerea sanctiunilor poate fi o moneda de schimb utila in cadrul unor negocieri mai ample.
Lectia principala a sanctiunilor occidentale impotriva Rusiei este una pe care expertii si practicienii in domeniul sanctiunilor au remarcat-o de mult timp: oficialii nu ar trebui sa se bazeze prea mult pe astfel de masuri. Sanctiunile sunt un instrument de sprijin valoros, dar rareori vor fi un glont magic sau vor modifica radical calculul decizional al unui adversar pe termen scurt.
In contextul strategiei generale a Occidentului fata de Ucraina – o strategie care a avut un succes enorm in unirea Occidentului, in respingerea unei mari parti a asaltului initial al Rusiei si in eliminarea sanselor Rusiei de a cuceri Ucraina – o lectie conexa este, de asemenea, clara. Tarile continua sa opereze intr-o lume a puterii dure.
Rezistenta Ucrainei pe campul de lupta si sprijinul occidental pentru armata ucraineana au fost, de departe, cele mai importante cauze ale esecului Rusiei in acest conflict. Iar succesul apararii Ucrainei si esecurile armatei ruse vor fi un factor de descurajare mai mare pentru aventurismul militar al altor potentiali adversari, cum ar fi China, decat perspectiva costurilor economice. Statele Unite si aliatii lor trebuie sa fie pregatiti sa ameninte in mod credibil – si sa foloseasca – forta pentru a pastra pacea generala si pentru a-si apara interesele.
Statele Unite trebuie sa isi stimuleze naratiunile favorabile in statele nealiniate.
Din fericire, factorii de decizie politica din Statele Unite si din intreaga lume inteleg acest fapt. Cheltuielile militare planificate sunt in crestere in toate tarile G-7. Statele Unite fac eforturi pentru a consolida aliantele militare cu tari precum Australia si Filipine si incearca sa extinda si sa accelereze livrarile militare catre Taiwan. Acestia sunt pasi esentiali pentru a proteja aliatii SUA si propria securitate nationala a Statelor Unite. Oficialii americani trebuie, de asemenea, sa se gandeasca mai creativ la alte instrumente. De exemplu, sprijinirea discreta a unui aliat precum Taiwanul pentru a-si consolida capacitatile cibernetice ofensive, care ar putea fi desfasurate inainte de un atac chinezesc, ar putea servi drept un factor de descurajare mai eficient decat perspectiva unor sanctiuni economice.
Instrumentele de informare mai bune sunt, de asemenea, esentiale. In perioada premergatoare invaziei Rusiei in Ucraina, administratia Biden a fost destul de creativa in ceea ce priveste dezvaluirea de informatii referitoare la planurile Rusiei, ajutand Ucraina sa se pregateasca pentru invazie si galvanizand un raspuns global. Insa Statele Unite au fost mult mai putin eficiente in contracararea mesajelor Rusiei in tarile in curs de dezvoltare, unde Kremlinul si-a extins eforturile de promovare a naratiunilor pro-ruse si anti-occidentale cu privire la conflict. Esecul Statelor Unite si al aliatilor sai de a dezvolta instrumente in spatiul informational este si mai evident in Rusia insasi, unde sprijinul popular pentru razboi pare sa ramana puternic. Statele Unite trebuie sa investeasca mai mult in instrumente de informare pentru a se asigura ca isi stimuleaza naratiunile favorizate nu doar in tarile cu opinii similare, ci si in statele nealiniate si, in masura in care este posibil, in interiorul Rusiei si al altor tari autoritare.
La sfarsitul anului 2021, Trezoreria SUA a publicat un raport privind utilizarea de catre SUA a sanctiunilor. Dupa cum se spunea in deschidere, „Dupa atacurile din 11 septembrie 2001, sanctiunile economice si financiare au devenit un instrument de prima instanta pentru a aborda o serie de amenintari la adresa securitatii nationale, a politicii externe si a economiei Statelor Unite”.
